青年说 乡村振兴背景下乡村治理模式的三点思考

友导读

这是在乡村振兴第一线的一个年轻人的思考。这些思考都是基于实践中的观察以及对现实问题的回应。原文有更多的研究综述，为方便阅读故，刊出时被删简了。

尽管这些思考未必成熟，但我们更欣赏和鼓励这种热爱思考现实问题的行为和态度。我们也期待更多在第一线实践的年轻人分享你们的思考和发现。

无论是在实践还是在研究层面，对乡村治理模式的探索一直都在进行中。从宏观视角来看，乡村治理模式经历了传统、近代和现代的发展阶段。

笔者在过去几年时间里一直在乡村工作，有幸亲身经历见证了脱贫攻坚战冲刺阶段到乡村振兴全面开启的阶段，其中对乡村振兴背景下乡村治理模式有一些观察和感想。本文将分享三点思考：一是关于当下阶段乡村治理模式多样化发展的思考；二是关于专业社会组织成为乡村治理主体的思考；三是关于乡村振兴背景下双层治理模式的思考。

一、关于乡村治理模式多样化的思考

乡村治理模式正朝着多样化发展，形成多主体共同治理局面，在乡村振兴背景下尤其如此。但究其原因，除了学者认为的治理主体多元之外还有以下三个因素：

其一，乡村治理模式更灵活适配。从乡村治理模式的变迁历程可以看出，随着社会经济环境的发展，乡村治理模式也在进行适应性调整，即当一种治理模式已经不再能够促进乡村发展或有降低乡村效能的时候，就会面临淘汰，并催生出新的适配乡村发展的治理模式。在物质极大丰富但不平衡的今天，各地发展差异大。正如党的十九大报告指出的，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。需求的多样化会导致我们需要提供不同的解决方案。此外，我国政府正在转变为一个“服务型政府”和全面深化“放管服”政策，也给了基层更多的发挥空间，因此容易催生出越来越多样化的治理模式。

其二，资源获取来源的多样化。资源对村庄发展的影响是至关重要的，可以说谁掌握着资源谁就能对村庄发展产生影响。传统以来，资源获取来源相对单一，一般掌握在国家或少数有权势的人手里。在当下以及未来时期里，我们面对的社会经济环境将更加复杂，资源不仅集中在国家或大型企业，社会个体和公益慈善领域也将聚集更多资源。例如，在脱贫攻坚阶段，掌握着资源的社会组织也作为一股重要力量参与到乡村扶贫工作中，对于打赢脱贫攻坚战起到了重要作用。而乡村振兴更强调要动员社会资源，因此对于乡村来说，资源的获取来源将越来越多元化，这也导致介入乡村发展的主体越来越多元，从而影响治理模式的多元形成。

其三，国家扶贫工作的介入。从传统到现代国家开展扶贫工作以前，全国各地乡村的治理主体基本一致，所以乡村治理模式均保持着大致的协调一致性。国家开展扶贫工作以来，特别是脱贫攻坚战打响以后，派驻第一书记和扶贫工作队到乡村直接推动贫困乡村脱贫发展的做法大大影响了乡村的发展。但是这个做法仅覆盖到了12.8万个贫困乡村，对于全国近70万个乡村发展的推动来说是不全面的，这导致了贫困村与非贫困村的治理差异性，乡村的发展开始由不同的治理主体来主导，也因此发展出不同的治理模式。

二、关于专业社会组织成为乡村治理主体的思考

在涉及到乡村治理主体多元化发展的相关论述中，许多学者有提到社会组织的角色，但更多指向的是社区社会组织，但现阶段绝大多数乡村并没有能力发展出社区社会组织，因此我们更需要首先引入外部专业社会组织。乡村振兴是一个更加关注人的全面发展和动员社会力量参与的阶段，如果说乡村振兴时期将会产生一种新的乡村治理模式以适应新的社会经济环境发展需要，那么，具有深耕能力的专业社会组织将会成为也应该成为这一治理模式的其中一个重要主体。

其必要性在于，村庄的发展是长期性的，需要有能长期扎根深耕的专业团队来深入分析问题、设计解决方案并建立完善的村庄治理体系。社会组织具有的公益性、非营利性、灵活性、民间性等特征，能够更贴近社会、贴近民众、了解民众需求，它既具备政府和企业所较难做到的社会资源的自愿性调动作用，又具备一般的村民自治委员会所不具备的专业社区工作方法，因此社会组织将能弥补政府、市场和村民自治组织的功能不足，还能作为乡村人才力量短缺的有益补充，促进乡村更全面地发展。

其必然性在于，第一、相较于过去，当今中国公益慈善行业的不断完善和进步，使得社会组织越来越专业化；第二、脱贫攻坚战时期动员了广大的社会力量包括专业社会组织参与乡村扶贫工作，为专业社会组织参与乡村振兴工作积累了更多基础；第三、国家通过政策和《乡村振兴促进法》作为制度保障，推动了社会组织参与乡村振兴工作的积极性；第四、共同富裕要求下进行社会第三次分配的需求促使专业社会组织发挥更大的作用。

中国农业大学李小云教授带领团队开展的“河边实验”就是一个专业社会组织深度参与乡村发展并取得初步成功的案例，从发展新业态产业、改造民居、改善人居环境以及提升村庄治理能力等多方面入手，整合政府、社会多方资源在四五年时间里将河边村从一个边远热带雨林里的小村寨变成一个备受各方关注的美丽小山村，大大改变了这个贫困山村的面貌。我认为，在这个实验过程中，李小云教授团队事实上充当了这个村庄的治理主体之一，大量的外部资源通过其团队进行整合和转化，并不断地影响着村庄发展方向、村民的能力提升以及治理组织架构的搭设等。这表明，专业社会组织成为乡村发展的治理主体是推动乡村快速发展的有效措施；在村庄发展初期，专业社会组织对于村庄建立民主自治的能力和体系也发挥着重要的作用。

三、关于乡村振兴背景下双层治理模式的思考

前面提到乡村治理模式呈现出多样化发展的趋势。目前大多数学者对于乡村治理模式的研究主要集中在基层政府与村民自治关系以及村庄内部各种组织的关系。事实上，乡村适合什么样的治理模式，在当下的情况只是着眼于村庄内部是不够的，我们需要注意调整思路，实事求是地看待外部期待、资源利用和村庄内部生长之间的结合，才能更好地思考适配的治理模式。在我看来，对于部分较多资源涌入、重点发展的村庄来说，在其发展初期，并存着两层治理结构，分别是处于顶层协调层面的由权力主体构成的顶层治理结构和处于内部的由村民自组织组成的社区治理结构，两者相辅相成、共同配合才能治理好村庄。

第一层顶层治理结构把握着外部资源，影响着村庄发展方向。上述“河边实验”的案例中李小云教授团队即是在河边村的顶层治理上把握着方向，再协调引入大量的外部资源。再举个案例，在我们友成基金会参与帮扶的某村庄，由于过去几年我们对其投入很大精力进行帮扶，且在顶层治理中主要由村支两委和基金会发挥着较大作用，因此工作开展较为顺利、成效也较为显著。尽管我们计划未来对其继续进行帮扶以实现高水平振兴的目标，但是由于新换届政府也有着自己的“主见”，加上各种资源的关注和投入，导致该村庄同时承接着至少四方的资源，且各方都要对该村庄开展“整村规划”。显然，村支两委由于能力水平、格局视野等方面的局限性，想要控制协调这样庞大的资源，并满足外部各方期待是心有余而力不足的。这个时候如果没有足够适配的治理主体来主导的话，村庄将会被这过快涌入的大量资源裹挟着跑，而且是无序地跑，这对村庄的发展是破坏性的。面对这样的情况，我认为就需要建立一个高于村支两委的，但是由村支两委及政府、基金会等关键主体形成的更强有力的顶层治理结构，以更高的视角和更完备的能力来运作，做好顶层规划，才有可能更好驾驭这些资源、最高效利用这些资源服务于村庄发展。

第二层社区治理结构是进行村民组织化、催生内生动力的关键，也是村民作为村庄主体的重要体现。我们知道，一个村庄想要可持续地发展，仅靠输血是不行的，必须要将村民组织起来，使其能自发地追求发展、进行自我管理，村内的事情由村民来做主。在村庄还没有完全建立起来自治能力和体系的时候，专业社会组织的进入则能有效地赋能村支两委和社区自组织的能力建设。我们在上述帮扶村庄中，自进入开展帮扶工作就一直在做村民组织化的工作，包括村集体合作社培育，以及根据产业业态发展需要、村民兴趣或人群分类而组建一个个村民自组织，例如产业发展类的民宿发展管理小组、非遗发展管理小组等，村民兴趣类的义工组织、导赏员管理小组、各类体育类协会等，以及按人群分类的老年协会、妇女协会等，并赋能其开展社区工作，充分发挥村民的自治能力，尽量使得社区内的各类问题均有所属的村民自组织来协调解决，从而形成内部的有序治理；同时也以村民自组织为最小单元来培育村庄面向市场的能力体系。

图：乡村双层治理模式示意图

由此二层组成的双层治理模式将在很大程度上对村庄发展产生深远影响，因为其对外承接着资源并经过内化后更好地补充村庄不足之处，对内促进着村民的组织化和民主自治能力的形成。此外，要让这双层之间能配合得好，少不了承上启下的关键主体，在上述基金会帮扶村庄中这样的主体主要是：村支两委和专业社会组织（基金会）。村支两委作为村庄天然的主体，地位毋庸置疑，但是由于其短时期内的能力缺陷问题，需要由专业社会组织来辅助，才能做好对内对外的工作；当村庄自身的能力培养起来足以应对外部资源的需求后，也是外部专业社会组织淡出的时候。

以上是笔者对于乡村振兴背景下乡村治理模式的三点思考。需要说明的是，专业社会组织参与的乡村治理模式以及双层治理模式的设想，应该是多种有效治理模式中的一种选择，并不是适合所有乡村的必然模式。乡村治理模式多样化是大势所趋，没有能够长期存在不变的治理模式，也没有具有完全普遍性的一种成功模式。此外，乡村振兴要取得成功，乡村必须更加开放，包括允许或欢迎外部力量成为治理的一部分。

参考文献：

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